Доброе Мировое Зло (Миф)
Вячеслав ЗИЛАНОВ,
действительный член Международной академии наук экологии и безопасности жизнедеятельности (МАНЭБ), профессор, заслуженный работник рыбного хозяйства РФ
В ТЕЧЕНИЕ ДЕСЯТИ ЛЕТ ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ВЕТВИ ВЛАСТИ НА РАЗНЫХ ЭТАПАХ РАЗВИТИЯ СТРАНЫ И НА САМЫХ РАЗНЫХ УРОВНЯХ — ОТ БЫВШЕГО ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР ДО ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ РОССИИ — ВЕЛИ И ВЕДУТ ДИСКУССИЮ ОТНОСИТЕЛЬНО СОГЛАШЕНИЯ МЕЖДУ СОЮЗОМ СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК И СОЕДИНЕННЫМИ ШТАТАМИ АМЕРИКИ О ЛИНИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВ, ПОДПИСАННОГО В ВАШИНГТОНЕ 1 ИЮНЯ 1990 ГОДА (ДАЛЕЕ ПО ТЕКСТУ — СОГЛАШЕНИЕ 1990 Г.), НА ПРЕДМЕТ СООТВЕТСТВИЯ ЕГО НАЦИОНАЛЬНЫМ ИНТЕРЕСАМ СТРАНЫ.
В прошлом депутаты Советского Союза, а затем и депутаты РСФСР не смогли прийти по этому вопросу к единому мнению, и Соглашение 1990 г. не было ратифицировано.
Попытки бывшего президента России Б. Ельцина подготовить Федеральное Собрание к ратификации Соглашения 1990 года также не увенчались успехом. Более того, анализ мнений различных фракций в отношении данного Соглашения указывает на то, что шансы на его ратификацию отсутствуют и у нового президента В. Путина.
Между тем США еще 16 сентября 1991 года ратифицировали Соглашение, причем сенат США его одобрил голосованием: 86 «за» и 6 «против». Как писала в то время газета «Вашингтон пост» (17.09.91 г.): «В защиту договора Государственный департамент сказал, что 70 процентов территории Берингова моря будет находиться под юрисдикцией США и даст стране на 13200 кв. морских миль больше пространства, чем если бы линия была проведена на равном расстоянии между побережьями».
читать дальшеГосударственная дума и Совет Федерации России предыдущего созыва, рассмотрев в мае 1997 года на своих заседаниях вопрос о продлении до 30 июня 1997 года временного применения Соглашения 1990 года, отклонили его, рекомендовав Президенту России Б. Ельцину вынести его на ратификацию. Опасаясь провала ратификации Соглашения, оно так и не было внесено Б. Ельциным в парламент России.
Вместе с тем ход обсуждения Соглашения 1990 г. как в нижней, так и в верхней палатах российского парламента показал, что, даже если вновь избранный Президент В. Путин представит его на ратификацию, она вряд ли состоится. Видимая причина этого — ущемление рыболовных интересов России в результате подписания и временного применения Соглашения в течение вот уже более десяти лет.
В этой связи бывший Президент России Б. Ельцин вынужден был на основе нового Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» вносить в начале 1996 г. и в мае 1997 г. в Думу предложения о временном продлении действия Соглашения на 6 месяцев с тем, чтобы попытаться урегулировать с США рыболовные проблемы в ходе переговоров. Действительно, такие переговоры с США уже ведутся в течение ряда лет и имеют некоторые, правда слабые, предпосылки для урегулирования рыболовного конфликта. Однако рыболовные вопросы, как показали дебаты в нижней и верхней палатах российского парламента, — только видимые части айсберга противоречий. Скрытая же его часть — потеря Россией определенных площадей континентального шельфа, а также передача (правда, на условиях компенсации в других районах) под юрисдикцию США определенного района 200-мильной исключительной экономической зоны России в Беринговом море. В результате экономзона России в этом районе на одном из участков стала менее 200 миль, а экономзона США — более 200 миль. Последнее противоречит Конвенции ООН по морскому праву, в соответствие с которой ширина экономзоны не должна превышать 200 миль.
В целом дискуссия в России по поводу Соглашения 1990 года стала ареной столкновения точек зрения разных политических партий, фракций, движений в парламенте, которые от одного слушания к другому консолидируются, стремясь дать бой в случае вынесения его вновь на ратификацию президентской командой.
Поскольку главными оппонентами по этому Соглашению как в пору разработки, так и временного его действия являются рыбаки, крайне важно рассмотреть практическое применение нератифицированного Россией Соглашения 1990 г. с «рыбацкого угла», а также проанализировать другие его положения, да и сам ход переговоров. Главное же, попытаться выявить, имеются ли в действительности возможности решения «рыбацких проблем», исходя из создавшейся ситуации. А если имеются, то какие. И каков их шанс быть
принятыми российской и американской сторонами.
АЛЯСКИНСКИЙ СИНДРОМ
До 1867 года Берингово море было «внутренним» российским морем, так как со всех сторон было окружено побережьем России — с запада Чукоткой, Камчаткой, с востока и юга — Аляской и Алеутскими островами, которые в то время принадлежали России (рис. 1).
рис. 1
До мая 1867 года Аляска и Алеутские о-ва принадлежали России
В 1867 году во времена царствования Александра II территория Аляски и Алеутских островов и другие территории наших Северо-Американских колоний были уступлены Россией на все времена США за смехотворную сумму — 7,2 млн долларов США. По существу, Александр II ее продал. Эта договоренность оформлена соответствующей Конвенцией от 18 (30) марта 1867 года, которую в мае 1867 года ратифицировали Россия и США. В Конвенции говорится только об уступке Россией Северо-Амариканских колоний, и в этой связи там, где это необходимо, указаны точные координаты линии, к востоку от которой уступлены территории. Так, в Беринговом проливе точно указано, что в точке 65 градусов 30 минут северной широты в ее пересечении с меридианом далее линия проходит по этому меридиану и «направляется по прямой линии безгранично к северу, доколе она совсем не теряется в Ледовитом океане». Это соответствует чуть более 168 градусам западной долготы, что было в последующем в 1926 году определено как граница полярных владений СССР в восточной части Арктики. В Беринговом же море не было указано точных координат, кроме тех участков в проливе между материком и островами или островами, которые уступались. И даже в этом случае — между мысом Чукотский и островом Святого Лаврентия, островами Куппер (Медный) и Атту линия определена как «проходящая на равном расстоянии между ними». В открытой же части Берингова моря в отличие от Ледовитого океана было задано только общее генеральное направление в «юго-западном направлении» без указания координат (рис. 2).
рис. 2
После 3 мая 1867г. Россия уступила Российские Северо-Американские колонии, включая Аляску и Алеутские острова, за 7,2 млн. долларов США
Необходимо еще раз подчеркнуть, что по Конвенции 1867 года Россия уступала США территории и только территории, и ни о каких морских пространствах в то время речи не шло. Об этом свидетельствует текст Конвенции об уступке Аляски, во всех статьях которой говорится только о территориях. К тому же международное право в то время не располагало такими понятиями, как 200-мильные исключительные экономические зоны. Безусловно, Конвенция 1867 года — это одна из грубейших стратегических ошибок российских политиков прошлого, но, как говорится, дело сделано.
Казалось, что отечественные современные политики извлекут из этого выводы и не допустят новых ошибок под влиянием аляскинского синдрома. Однако «получилось как всегда»... Более того, цепь ошибок все возрастала. Так, в 1976–1977 годах повсеместно начали вводиться прибрежными государствами 200-мильные рыболовные, а затем и исключительные экономические зоны. Коснулось это и дальневосточных северных морей — Берингова и Чукотского, где Советский Союз и США ввели 200-мильные зоны 1 марта 1977 года. В результате возникла необходимость произвести делимитацию — разграничение 200-мильных зон между Советским Союзом и США в тех районах этих морей, где зоны «накладывались, перекрывались», то есть расстояние от побережий в целом составляло менее 400 миль. Как оказалось, такие районы весьма протяженны — около 1500 морских миль, таким образом, эта граница одна из самых протяженных в мире рыболовных границ двух соседних государств.
США предложили в качестве основы при решении вопросов разграничения 200-мильных рыболовных зон (тогда, в 1977 году, только такие зоны были объявлены) на тех участках, где они перекрываются, взять за основу линию Конвенции 1867 года (несуществующую в Беринговом море и существующую в Чукотском море и Северном Ледовитом океане) и направили Советскому Союзу соответствующее предложение (рис. 3). После длительного рассмотрения различными ведомствами этого предложения руководство страны, возглавляемое Л.Брежневым, приняло политическое решение: согласиться с ним в принципе и передало в феврале 1977 года соответствующий ответ США.
рис. 3
В 1977 году США при разграничении рыболовных зон предложили СССР взять за основу "линию 1867 года", считая ее как проходящей по ортодромии. Советский Союз дал согласие, однако, считая, что линия 1867 года должна проходить по локсодромии
При этом 24 февраля 1977 года было сделано по настоянию рыбаков следующее важное устное заявление:
«В связи с вступлением в силу с 1 марта сего года американского закона о сохранении запасов и управлении рыболовством, а также введением в действие Указа Президиума Верховного Совета СССР «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР», при разграничении с США морских районов по линии русско-американской Конвенции 1867 г. в американскую рыболовную зону войдет участок, расположенный в средней части акватории Берингова моря, ограниченный координатами: 58° 51' сев. шир., 178° 50' зап. дол., 61° 45' сев. шир., 176° 30' зап. дол. и 60° 00' сев. шир. 179° 40' зап. дол.
В этом участке рыбопромысловый флот СССР вылавливает около 150 тысяч тонн рыбы, в том числе: минтая — 100, сельди — 20–30, трески — 5, палтуса — 4–5 и камбалы — 3 тыс. тонн.
Учитывая вышеизложенное, советская сторона ожидает, что американской стороной при выделении общей квоты вылова рыбы для советских рыболовных судов будет учитываться объем вылова, теряемый нашими судами в этом районе».
Таким образом, советское политическое руководство в 1977 году совершенно по неясным для широкой общественности причинам, не вступив в переговоры, начало отдавать США морские акватории в Беринговом море, где традиционно вел промысел наш дальневосточный рыболовный флот (рис. 4).
рис. 4
24 февраля 1977 г. Советский Союз до окончания переговоров по разграничению передал район (А) площадью 23,7 тыс. кв. км, подтвердив тем самым, что намерен осуществить разграничение по линии локсодромии
Возникает вопрос: что побудило опытное советское руководство и дипломатическое ведомство того времени (напомню, это было время Брежнева-Косыгина-Громыко) пойти на столь явно проигрышный для Советского Союза вариант, по крайней мере, в Беринговом море? И были ли альтернативы?
Касаясь первого вопроса, можно с большей долей вероятности предположить, что такое решение было принято руководством страны для того, чтобы закрепить морскую границу полярных владений в Чукотском море и в Северном Ледовитом океане. Последнее якобы окажется дополнительным аргументом при аналогичных переговорах с Норвегией по делимитации в Баренцевом море и западном секторе Северного Ледовитого океана, которые ведутся уже не одно десятилетие. Сейчас, по прошествии еще одного десятилетия, можно сказать, что этот шаг не оправдался, так как канва советско-, а затем российско-норвежских переговоров идет по особому руслу с учетом того исторического багажа, который имеется в отношениях между нашими странами.
Что же касается альтернативных вариантов советско-американских предложений по делимитации, то они, естественно, были. Один из них — разграничение по срединной линии. Эта норма вытекает из международного права и часто применяется на практике в подобных случаях. Если же говорить о защите наших экономических интересов, и особенно рыболовных, то правильнее было бы предложить США другой вариант, а именно: сохранить в Чукотском море и в восточном секторе Северного Ледовитого океана так называемую линию Конвенции 1867 года. Тем более, что она была установлена в точных координатах самой Конвенцией 1867 г. (именно и) только в этих акваториях.
Что же касается Берингова моря, то здесь следовало бы пойти на договоренности по установлению срединной линии для разграничения 200-мильных зон. Именно такую позицию и занимали в то время рыбаки-дальневосточники и руководство бывшего Минрыбхоза СССР.
Однако под давлением авторитетных в то время специалистов-международников МИД СССР, партийной и государственной дисциплины за основу были приняты американские предложения о разграничении, и рыбакам не оставалось другого выхода, кроме как попытаться все же отстаивать свои экономические интересы в условиях этого невыгодного для них и страны политического шага.
ОДНОСТОРОННИЕ УСТУПКИ
Таким образом, не сев даже за стол переговоров, наши прошлые вожди передали американцам в 1977 году важный для отечественного рыболовства район.
Вместе с тем, как отмечалось, была заявлена компенсация в объеме 150 тыс. тонн рыбы ежегодно. Первое время вплоть до 1981 года США выделяли нашим рыбакам квоту на вылов рыбы в своей зоне в Беринговом море, что воспринималось нашей дипломатией и рыболовным ведомством как компенсация за потери переданной им акватории. В последующем выделение квот прекратилось в связи с введенными США санкциями в отношении Советского Союза, связанными с афганскими событиями. Одновременно с этим в ходе переговоров выяснилось, что при определении линии разграничения у сторон различное представление о ее прохождении. Советская сторона считала, что она должна проходить по локсодромии, а американская сторона — по ортодромии (рис. 3). В результате разного подхода создался спорный участок площадью около 15 тыс. кв. миль, который являлся с рыболовной точки зрения важным именно для нашего рыболовства. Американские же рыбаки промысел здесь не вели.
В этой связи вновь, по настоянию Минрыбхоза СССР, с американцами была достигнута устная, так называемая «джентльменская договоренность» на совместное осуществление в этих районах рыболовных операций. Такая договоренность устраивала наших дальневосточных рыбаков.
Однако и эта договоренность в последующем, с 1 июня 1990 г. была нарушена ввиду неожиданного подписания и немедленного временного введения в действие Соглашения 1990 г. Оно стало результатом договоренностей Шеварднадзе-Беккера в июне 1990 г. во время визита Горбачева в Вашингтон (рис. 5).
рис. 5
В 1990 г. при оформлении окончательной договоренности к США отошли:
А – р-н площадью 23,7 тыс. кв. км, переданный в 1977 г.
Б – р-н площадью 7,7 тыс. кв. км 200-мильной зоны СССР. Экономзона США в этом р-не превысила лимит в 200 миль, установленный международным правом.
В – р-н площадью 46,3 тыс. кв. км в центральной открытой части (анклав) Берингова моря
Г – СССР получил в центральной открытой части Берингова моря площадь всего в 4,6 тыс. кв. км.
Более того, по окончательному тексту самого Соглашения 1990 г. США уступался еще один участок — уже нашей 200-мильной зоны. В результате этого экономическая зона США оказалась в отдельных местах этого участка на 50 миль выше лимита, установленного международным правом. Наша же зона в этом районе была сокращена на эту же величину. Опять в потере остались дальневосточные рыбаки. Некоторые в прошлом советские дипломаты, участвовавшие в переговорах по этим вопросам, утверждают, что мы получили за это соответствующие компенсации в других районах, в том числе и в Чукотском море (рис. 5 и 6).
Возможно, что по дипломатическим канонам это и так, но в тех районах рыбы нет и промысел не ведется.
К тому же в Чукотском море нам отдали то, что по Конвенции 1867 г. нам и так принадлежало, ведь линия разграничения, напомним, была установлена здесь уже в 1867 году: по меридиану 168 градусов западной долготы. Надо было только ее отстаивать.
По Соглашению 1990 г. американская сторона получила также значительные преимущества по площадям континентального шельфа в открытой анклавной центральной части Берингова моря, находящейся за пределами 200-мильных зон России и США. Ее участок составляет здесь более 46 тыс. кв. км, а участок, отошедший к России, всего около 5 тыс. кв. км. Дипломаты нам вновь говорят, что это глубоководная часть, здесь маловероятны какие-либо ресурсы и т.д. Если это так, тем более следовало бы разделить этот район по справедливости: 50 на 50 для России и США. Видимо, все же здесь есть прицел на будущее.
Напомню, и Аляску в свое время считали «холодильником со льдом». Сейчас же суммой в 7,2 млн долларов (за которую царская Россия уступила Аляску) оценивается суточный улов только одних лососевых в прибрежных реках Аляски. Так что и по континентальному шельфу в открытой части Берингова моря положение России не выглядит равноценным и справедливым по отношению к соответствующим участкам, отшедшим к США
Не вдаваясь в дальнейший детальный анализ хода переговоров по разработке Соглашения 1990 г., отмечу, что в самом его тексте многое неясно, включая и такое понятие, как «морские пространства». Что это такое? Нет такого понятия в международном праве, не было его и в договорной практике Советского Союза и России вплоть до Соглашения 1990 г. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., которая, кстати, уже ратифицирована парламентом России, устанавливает только такие понятия, как «внутренние воды», «территориальное море», «исключительные экономические зоны» и «континентальный шельф». Нет в Конвенции никаких «морских пространств».
Обращает на себя внимание также и то, что само название Соглашения 1990 г. на русском и английском языках имеет весьма и весьма существенное различие. Они не аутентичны.
Так, в русском тексте говорится «о разграничении морских пространств», а в английском — о «морской границе». Что это, неточность перевода или умысел, или опять неизвестные договоренности только глав делегаций, участвующих в переговорах? Вопросы, вопросы! Слушания в комитетах в Думе не дали на них полного ответа.
Что же касается рыболовства, то итог в цифрах выглядит так. За период с 1981 по 2000 год российские рыбаки потеряли промысловый участок площадью более 20 тыс. кв. км, где ежегодно можно добывать не менее 150 тыс. тонн рыбы. Итого: за 19 лет потери составили около 2,8 млн тонн стоимостью свыше 1,4 млрд долларов США.
Кроме того, российские рыбаки потеряли еще и промысловый участок своей 200-мильной зоны площадью более 7 тыс. кв. км, а также часть глубоководных участков промысла континентального шельфа в открытой части Берингова моря, где не исключено обнаружение в будущем запасов сидячих живых видов биоресурсов (крабов, моллюсков и т.д.). Поистине приходишь к выводу, что Горбачев-Шеварднадзе, благословив и подписав данное Соглашение, спешно введя его во временное действие, вероятно решили занести в общечеловеческие ценности наш участок моря, богатый рыбой, и подарить его американцам.
Непонятна и та роль, которую играла в этой поистине беспрецедентной сдаче принадлежащих России морских районов наша хвалёная в то время дипломатическая служба.
ВОЗМОЖЕН ЛИ КОМПРОМИСС?
Что делать? Этот традиционный русский вопрос встает и в отношении Соглашения 1990 года. Прежде всего, следует создать независимую авторитетную парламентскую комиссию, состоящую из специалистов-экспертов, которая должна дополнительно тщательно проанализировать все положения текста Соглашения 1990 года и ответить на главный вопрос — отвечает ли оно долгосрочным национальным экономическим и политическим интересам России? Если отвечает, тогда каким образом можно минимизировать его рыболовные потери для России?
К этой работе можно было бы привлечь и известных зарубежных международников — специалистов по вопросам делимитации. Вместе с тем в комиссию, по моему мнению, не следует включать тех специалистов, которые участвовали ранее в переговорном процессе с тем, чтобы избежать их влияния на объективность выводов. Выводы комиссии должны быть определяющими при принятии окончательного решения по ратификации Соглашения 1990 года парламентом России.
Ярых сторонников немедленной ратификации Соглашения 1990 года пока в российском парламенте нет. Слишком очевидны в нем ущербные для России изъяны, и прежде всего в области национальных, рыболовных, экономических — как настоящих, так и будущих — интересов.
Рыболовные потери (150 тыс. тонн ежегодно) могут быть компенсированы российской стороне только в том случае, если будет проявлено понимание с американской стороны, или как говорили в старые времена, в случае наличия доброй воли. Самый простой выход — это достичь договоренности с США о разрешении вести промысел российским судам в объеме до 150 тыс. тонн ежегодно в том районе, который отошел к США в феврале 1977 года. Естественно, с соблюдением американских мер по сохранению рыбных запасов. Либо договориться о передаче этого района для промысла судам совместных российско-американских компаний по рыболовству. Могут быть и другие варианты, включая компенсационные. Наиболее же перспективно, по моему мнению, — это совместное управление рыбными запасами по всей акватории Берингова моря.
Требует рассмотрения и вопрос о восстановлении полностью 200-мильной российской экономической зоны в той части ее акватории, где она была по Соглашению 1990 года уменьшена, а 200-мильная американская зона увеличена на ширину сверх 200 миль.
Что же касается континентального шельфа в открытой центральной части Берингова моря, то по этому вопросу желательно проведение специальных новых совместных российско-американских консультаций. Не исключено, что можно было бы предложить договориться о совместной разведке, разработке и эксплуатации живых ресурсов этого района.
Ряд специалистов-международников предсказывают, что американцы в условиях экономической и политической слабости России не пойдут ни на какие дополнительные договоренности по Соглашению 1990 года, дескать, руководство бывшего Советского Союза подписало, более того, согласилось ввести во временное действие Соглашение 1990 года. Россия является наследником союзных договоров, следовательно, выполняйте взятые на себя обязательства. Я не разделяю такого мнения. Соединенные Штаты, как и Россия, не меньше заинтересованы в том, чтобы договоренности по разграничению территориального моря, экономической зоны и континентального шельфа в акватории Берингова, Чукотского морей и Северного Ледовитого океана протяженностью около 1500 миль были бы справедливыми, соответствовали бы международному праву и отвечали национальным интересам сторон. Соглашение, по которому одна из сторон считает себя несправедливо обойденной, неминуемо, как мина замедленного действия, когда-нибудь создаст конфликтную ситуацию. Избежать этого можно только совместными российско-американскими усилиями.
С практической точки зрения в первую очередь требуют урегулирования рыболовные проблемы в Беринговом море. Исходить при этом необходимо из следующего:
Берингово море омывает только побережья России и США;
почти все Берингово море перекрывается 200-мильными зонами России и США за исключением небольшого района в его анклавной центральной части;
морские живые ресурсы Берингова моря представляют собой единый экологический комплекс;
управление морскими живыми ресурсами Берингова моря и их сохранение, рациональное использование и контроль за рыболовством должны осуществляться Россией и США на основе скоординированных мер.
В этой связи было бы целесообразным разработать и подписать специальное межправительственное российско-американское «Соглашение о рыболовстве в Беринговом море», в котором были бы заложены не только изложенные выше принципиальные положения, но и предусмотрены механизмы его реализации. В качестве последнего можно было бы создать Смешанную российско-американскую Комиссию по управлению, сохранению морских живых ресурсов Берингова моря и контролю за рыболовством.
Только скоординированные усилия России и США способны вывести из тупика Соглашение 1990 года и сохранить морские живые ресурсы Берингова моря для настоящих и будущих поколений.
Источник: журнал «Северная Пацифика»
действительный член Международной академии наук экологии и безопасности жизнедеятельности (МАНЭБ), профессор, заслуженный работник рыбного хозяйства РФ
В ТЕЧЕНИЕ ДЕСЯТИ ЛЕТ ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ВЕТВИ ВЛАСТИ НА РАЗНЫХ ЭТАПАХ РАЗВИТИЯ СТРАНЫ И НА САМЫХ РАЗНЫХ УРОВНЯХ — ОТ БЫВШЕГО ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР ДО ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ РОССИИ — ВЕЛИ И ВЕДУТ ДИСКУССИЮ ОТНОСИТЕЛЬНО СОГЛАШЕНИЯ МЕЖДУ СОЮЗОМ СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК И СОЕДИНЕННЫМИ ШТАТАМИ АМЕРИКИ О ЛИНИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВ, ПОДПИСАННОГО В ВАШИНГТОНЕ 1 ИЮНЯ 1990 ГОДА (ДАЛЕЕ ПО ТЕКСТУ — СОГЛАШЕНИЕ 1990 Г.), НА ПРЕДМЕТ СООТВЕТСТВИЯ ЕГО НАЦИОНАЛЬНЫМ ИНТЕРЕСАМ СТРАНЫ.
В прошлом депутаты Советского Союза, а затем и депутаты РСФСР не смогли прийти по этому вопросу к единому мнению, и Соглашение 1990 г. не было ратифицировано.
Попытки бывшего президента России Б. Ельцина подготовить Федеральное Собрание к ратификации Соглашения 1990 года также не увенчались успехом. Более того, анализ мнений различных фракций в отношении данного Соглашения указывает на то, что шансы на его ратификацию отсутствуют и у нового президента В. Путина.
Между тем США еще 16 сентября 1991 года ратифицировали Соглашение, причем сенат США его одобрил голосованием: 86 «за» и 6 «против». Как писала в то время газета «Вашингтон пост» (17.09.91 г.): «В защиту договора Государственный департамент сказал, что 70 процентов территории Берингова моря будет находиться под юрисдикцией США и даст стране на 13200 кв. морских миль больше пространства, чем если бы линия была проведена на равном расстоянии между побережьями».
читать дальшеГосударственная дума и Совет Федерации России предыдущего созыва, рассмотрев в мае 1997 года на своих заседаниях вопрос о продлении до 30 июня 1997 года временного применения Соглашения 1990 года, отклонили его, рекомендовав Президенту России Б. Ельцину вынести его на ратификацию. Опасаясь провала ратификации Соглашения, оно так и не было внесено Б. Ельциным в парламент России.
Вместе с тем ход обсуждения Соглашения 1990 г. как в нижней, так и в верхней палатах российского парламента показал, что, даже если вновь избранный Президент В. Путин представит его на ратификацию, она вряд ли состоится. Видимая причина этого — ущемление рыболовных интересов России в результате подписания и временного применения Соглашения в течение вот уже более десяти лет.
В этой связи бывший Президент России Б. Ельцин вынужден был на основе нового Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» вносить в начале 1996 г. и в мае 1997 г. в Думу предложения о временном продлении действия Соглашения на 6 месяцев с тем, чтобы попытаться урегулировать с США рыболовные проблемы в ходе переговоров. Действительно, такие переговоры с США уже ведутся в течение ряда лет и имеют некоторые, правда слабые, предпосылки для урегулирования рыболовного конфликта. Однако рыболовные вопросы, как показали дебаты в нижней и верхней палатах российского парламента, — только видимые части айсберга противоречий. Скрытая же его часть — потеря Россией определенных площадей континентального шельфа, а также передача (правда, на условиях компенсации в других районах) под юрисдикцию США определенного района 200-мильной исключительной экономической зоны России в Беринговом море. В результате экономзона России в этом районе на одном из участков стала менее 200 миль, а экономзона США — более 200 миль. Последнее противоречит Конвенции ООН по морскому праву, в соответствие с которой ширина экономзоны не должна превышать 200 миль.
В целом дискуссия в России по поводу Соглашения 1990 года стала ареной столкновения точек зрения разных политических партий, фракций, движений в парламенте, которые от одного слушания к другому консолидируются, стремясь дать бой в случае вынесения его вновь на ратификацию президентской командой.
Поскольку главными оппонентами по этому Соглашению как в пору разработки, так и временного его действия являются рыбаки, крайне важно рассмотреть практическое применение нератифицированного Россией Соглашения 1990 г. с «рыбацкого угла», а также проанализировать другие его положения, да и сам ход переговоров. Главное же, попытаться выявить, имеются ли в действительности возможности решения «рыбацких проблем», исходя из создавшейся ситуации. А если имеются, то какие. И каков их шанс быть
принятыми российской и американской сторонами.
АЛЯСКИНСКИЙ СИНДРОМ
До 1867 года Берингово море было «внутренним» российским морем, так как со всех сторон было окружено побережьем России — с запада Чукоткой, Камчаткой, с востока и юга — Аляской и Алеутскими островами, которые в то время принадлежали России (рис. 1).
рис. 1
До мая 1867 года Аляска и Алеутские о-ва принадлежали России
В 1867 году во времена царствования Александра II территория Аляски и Алеутских островов и другие территории наших Северо-Американских колоний были уступлены Россией на все времена США за смехотворную сумму — 7,2 млн долларов США. По существу, Александр II ее продал. Эта договоренность оформлена соответствующей Конвенцией от 18 (30) марта 1867 года, которую в мае 1867 года ратифицировали Россия и США. В Конвенции говорится только об уступке Россией Северо-Амариканских колоний, и в этой связи там, где это необходимо, указаны точные координаты линии, к востоку от которой уступлены территории. Так, в Беринговом проливе точно указано, что в точке 65 градусов 30 минут северной широты в ее пересечении с меридианом далее линия проходит по этому меридиану и «направляется по прямой линии безгранично к северу, доколе она совсем не теряется в Ледовитом океане». Это соответствует чуть более 168 градусам западной долготы, что было в последующем в 1926 году определено как граница полярных владений СССР в восточной части Арктики. В Беринговом же море не было указано точных координат, кроме тех участков в проливе между материком и островами или островами, которые уступались. И даже в этом случае — между мысом Чукотский и островом Святого Лаврентия, островами Куппер (Медный) и Атту линия определена как «проходящая на равном расстоянии между ними». В открытой же части Берингова моря в отличие от Ледовитого океана было задано только общее генеральное направление в «юго-западном направлении» без указания координат (рис. 2).
рис. 2
После 3 мая 1867г. Россия уступила Российские Северо-Американские колонии, включая Аляску и Алеутские острова, за 7,2 млн. долларов США
Необходимо еще раз подчеркнуть, что по Конвенции 1867 года Россия уступала США территории и только территории, и ни о каких морских пространствах в то время речи не шло. Об этом свидетельствует текст Конвенции об уступке Аляски, во всех статьях которой говорится только о территориях. К тому же международное право в то время не располагало такими понятиями, как 200-мильные исключительные экономические зоны. Безусловно, Конвенция 1867 года — это одна из грубейших стратегических ошибок российских политиков прошлого, но, как говорится, дело сделано.
Казалось, что отечественные современные политики извлекут из этого выводы и не допустят новых ошибок под влиянием аляскинского синдрома. Однако «получилось как всегда»... Более того, цепь ошибок все возрастала. Так, в 1976–1977 годах повсеместно начали вводиться прибрежными государствами 200-мильные рыболовные, а затем и исключительные экономические зоны. Коснулось это и дальневосточных северных морей — Берингова и Чукотского, где Советский Союз и США ввели 200-мильные зоны 1 марта 1977 года. В результате возникла необходимость произвести делимитацию — разграничение 200-мильных зон между Советским Союзом и США в тех районах этих морей, где зоны «накладывались, перекрывались», то есть расстояние от побережий в целом составляло менее 400 миль. Как оказалось, такие районы весьма протяженны — около 1500 морских миль, таким образом, эта граница одна из самых протяженных в мире рыболовных границ двух соседних государств.
США предложили в качестве основы при решении вопросов разграничения 200-мильных рыболовных зон (тогда, в 1977 году, только такие зоны были объявлены) на тех участках, где они перекрываются, взять за основу линию Конвенции 1867 года (несуществующую в Беринговом море и существующую в Чукотском море и Северном Ледовитом океане) и направили Советскому Союзу соответствующее предложение (рис. 3). После длительного рассмотрения различными ведомствами этого предложения руководство страны, возглавляемое Л.Брежневым, приняло политическое решение: согласиться с ним в принципе и передало в феврале 1977 года соответствующий ответ США.
рис. 3
В 1977 году США при разграничении рыболовных зон предложили СССР взять за основу "линию 1867 года", считая ее как проходящей по ортодромии. Советский Союз дал согласие, однако, считая, что линия 1867 года должна проходить по локсодромии
При этом 24 февраля 1977 года было сделано по настоянию рыбаков следующее важное устное заявление:
«В связи с вступлением в силу с 1 марта сего года американского закона о сохранении запасов и управлении рыболовством, а также введением в действие Указа Президиума Верховного Совета СССР «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР», при разграничении с США морских районов по линии русско-американской Конвенции 1867 г. в американскую рыболовную зону войдет участок, расположенный в средней части акватории Берингова моря, ограниченный координатами: 58° 51' сев. шир., 178° 50' зап. дол., 61° 45' сев. шир., 176° 30' зап. дол. и 60° 00' сев. шир. 179° 40' зап. дол.
В этом участке рыбопромысловый флот СССР вылавливает около 150 тысяч тонн рыбы, в том числе: минтая — 100, сельди — 20–30, трески — 5, палтуса — 4–5 и камбалы — 3 тыс. тонн.
Учитывая вышеизложенное, советская сторона ожидает, что американской стороной при выделении общей квоты вылова рыбы для советских рыболовных судов будет учитываться объем вылова, теряемый нашими судами в этом районе».
Таким образом, советское политическое руководство в 1977 году совершенно по неясным для широкой общественности причинам, не вступив в переговоры, начало отдавать США морские акватории в Беринговом море, где традиционно вел промысел наш дальневосточный рыболовный флот (рис. 4).
рис. 4
24 февраля 1977 г. Советский Союз до окончания переговоров по разграничению передал район (А) площадью 23,7 тыс. кв. км, подтвердив тем самым, что намерен осуществить разграничение по линии локсодромии
Возникает вопрос: что побудило опытное советское руководство и дипломатическое ведомство того времени (напомню, это было время Брежнева-Косыгина-Громыко) пойти на столь явно проигрышный для Советского Союза вариант, по крайней мере, в Беринговом море? И были ли альтернативы?
Касаясь первого вопроса, можно с большей долей вероятности предположить, что такое решение было принято руководством страны для того, чтобы закрепить морскую границу полярных владений в Чукотском море и в Северном Ледовитом океане. Последнее якобы окажется дополнительным аргументом при аналогичных переговорах с Норвегией по делимитации в Баренцевом море и западном секторе Северного Ледовитого океана, которые ведутся уже не одно десятилетие. Сейчас, по прошествии еще одного десятилетия, можно сказать, что этот шаг не оправдался, так как канва советско-, а затем российско-норвежских переговоров идет по особому руслу с учетом того исторического багажа, который имеется в отношениях между нашими странами.
Что же касается альтернативных вариантов советско-американских предложений по делимитации, то они, естественно, были. Один из них — разграничение по срединной линии. Эта норма вытекает из международного права и часто применяется на практике в подобных случаях. Если же говорить о защите наших экономических интересов, и особенно рыболовных, то правильнее было бы предложить США другой вариант, а именно: сохранить в Чукотском море и в восточном секторе Северного Ледовитого океана так называемую линию Конвенции 1867 года. Тем более, что она была установлена в точных координатах самой Конвенцией 1867 г. (именно и) только в этих акваториях.
Что же касается Берингова моря, то здесь следовало бы пойти на договоренности по установлению срединной линии для разграничения 200-мильных зон. Именно такую позицию и занимали в то время рыбаки-дальневосточники и руководство бывшего Минрыбхоза СССР.
Однако под давлением авторитетных в то время специалистов-международников МИД СССР, партийной и государственной дисциплины за основу были приняты американские предложения о разграничении, и рыбакам не оставалось другого выхода, кроме как попытаться все же отстаивать свои экономические интересы в условиях этого невыгодного для них и страны политического шага.
ОДНОСТОРОННИЕ УСТУПКИ
Таким образом, не сев даже за стол переговоров, наши прошлые вожди передали американцам в 1977 году важный для отечественного рыболовства район.
Вместе с тем, как отмечалось, была заявлена компенсация в объеме 150 тыс. тонн рыбы ежегодно. Первое время вплоть до 1981 года США выделяли нашим рыбакам квоту на вылов рыбы в своей зоне в Беринговом море, что воспринималось нашей дипломатией и рыболовным ведомством как компенсация за потери переданной им акватории. В последующем выделение квот прекратилось в связи с введенными США санкциями в отношении Советского Союза, связанными с афганскими событиями. Одновременно с этим в ходе переговоров выяснилось, что при определении линии разграничения у сторон различное представление о ее прохождении. Советская сторона считала, что она должна проходить по локсодромии, а американская сторона — по ортодромии (рис. 3). В результате разного подхода создался спорный участок площадью около 15 тыс. кв. миль, который являлся с рыболовной точки зрения важным именно для нашего рыболовства. Американские же рыбаки промысел здесь не вели.
В этой связи вновь, по настоянию Минрыбхоза СССР, с американцами была достигнута устная, так называемая «джентльменская договоренность» на совместное осуществление в этих районах рыболовных операций. Такая договоренность устраивала наших дальневосточных рыбаков.
Однако и эта договоренность в последующем, с 1 июня 1990 г. была нарушена ввиду неожиданного подписания и немедленного временного введения в действие Соглашения 1990 г. Оно стало результатом договоренностей Шеварднадзе-Беккера в июне 1990 г. во время визита Горбачева в Вашингтон (рис. 5).
рис. 5
В 1990 г. при оформлении окончательной договоренности к США отошли:
А – р-н площадью 23,7 тыс. кв. км, переданный в 1977 г.
Б – р-н площадью 7,7 тыс. кв. км 200-мильной зоны СССР. Экономзона США в этом р-не превысила лимит в 200 миль, установленный международным правом.
В – р-н площадью 46,3 тыс. кв. км в центральной открытой части (анклав) Берингова моря
Г – СССР получил в центральной открытой части Берингова моря площадь всего в 4,6 тыс. кв. км.
Более того, по окончательному тексту самого Соглашения 1990 г. США уступался еще один участок — уже нашей 200-мильной зоны. В результате этого экономическая зона США оказалась в отдельных местах этого участка на 50 миль выше лимита, установленного международным правом. Наша же зона в этом районе была сокращена на эту же величину. Опять в потере остались дальневосточные рыбаки. Некоторые в прошлом советские дипломаты, участвовавшие в переговорах по этим вопросам, утверждают, что мы получили за это соответствующие компенсации в других районах, в том числе и в Чукотском море (рис. 5 и 6).
Возможно, что по дипломатическим канонам это и так, но в тех районах рыбы нет и промысел не ведется.
К тому же в Чукотском море нам отдали то, что по Конвенции 1867 г. нам и так принадлежало, ведь линия разграничения, напомним, была установлена здесь уже в 1867 году: по меридиану 168 градусов западной долготы. Надо было только ее отстаивать.
По Соглашению 1990 г. американская сторона получила также значительные преимущества по площадям континентального шельфа в открытой анклавной центральной части Берингова моря, находящейся за пределами 200-мильных зон России и США. Ее участок составляет здесь более 46 тыс. кв. км, а участок, отошедший к России, всего около 5 тыс. кв. км. Дипломаты нам вновь говорят, что это глубоководная часть, здесь маловероятны какие-либо ресурсы и т.д. Если это так, тем более следовало бы разделить этот район по справедливости: 50 на 50 для России и США. Видимо, все же здесь есть прицел на будущее.
Напомню, и Аляску в свое время считали «холодильником со льдом». Сейчас же суммой в 7,2 млн долларов (за которую царская Россия уступила Аляску) оценивается суточный улов только одних лососевых в прибрежных реках Аляски. Так что и по континентальному шельфу в открытой части Берингова моря положение России не выглядит равноценным и справедливым по отношению к соответствующим участкам, отшедшим к США
Не вдаваясь в дальнейший детальный анализ хода переговоров по разработке Соглашения 1990 г., отмечу, что в самом его тексте многое неясно, включая и такое понятие, как «морские пространства». Что это такое? Нет такого понятия в международном праве, не было его и в договорной практике Советского Союза и России вплоть до Соглашения 1990 г. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., которая, кстати, уже ратифицирована парламентом России, устанавливает только такие понятия, как «внутренние воды», «территориальное море», «исключительные экономические зоны» и «континентальный шельф». Нет в Конвенции никаких «морских пространств».
Обращает на себя внимание также и то, что само название Соглашения 1990 г. на русском и английском языках имеет весьма и весьма существенное различие. Они не аутентичны.
Так, в русском тексте говорится «о разграничении морских пространств», а в английском — о «морской границе». Что это, неточность перевода или умысел, или опять неизвестные договоренности только глав делегаций, участвующих в переговорах? Вопросы, вопросы! Слушания в комитетах в Думе не дали на них полного ответа.
Что же касается рыболовства, то итог в цифрах выглядит так. За период с 1981 по 2000 год российские рыбаки потеряли промысловый участок площадью более 20 тыс. кв. км, где ежегодно можно добывать не менее 150 тыс. тонн рыбы. Итого: за 19 лет потери составили около 2,8 млн тонн стоимостью свыше 1,4 млрд долларов США.
Кроме того, российские рыбаки потеряли еще и промысловый участок своей 200-мильной зоны площадью более 7 тыс. кв. км, а также часть глубоководных участков промысла континентального шельфа в открытой части Берингова моря, где не исключено обнаружение в будущем запасов сидячих живых видов биоресурсов (крабов, моллюсков и т.д.). Поистине приходишь к выводу, что Горбачев-Шеварднадзе, благословив и подписав данное Соглашение, спешно введя его во временное действие, вероятно решили занести в общечеловеческие ценности наш участок моря, богатый рыбой, и подарить его американцам.
Непонятна и та роль, которую играла в этой поистине беспрецедентной сдаче принадлежащих России морских районов наша хвалёная в то время дипломатическая служба.
ВОЗМОЖЕН ЛИ КОМПРОМИСС?
Что делать? Этот традиционный русский вопрос встает и в отношении Соглашения 1990 года. Прежде всего, следует создать независимую авторитетную парламентскую комиссию, состоящую из специалистов-экспертов, которая должна дополнительно тщательно проанализировать все положения текста Соглашения 1990 года и ответить на главный вопрос — отвечает ли оно долгосрочным национальным экономическим и политическим интересам России? Если отвечает, тогда каким образом можно минимизировать его рыболовные потери для России?
К этой работе можно было бы привлечь и известных зарубежных международников — специалистов по вопросам делимитации. Вместе с тем в комиссию, по моему мнению, не следует включать тех специалистов, которые участвовали ранее в переговорном процессе с тем, чтобы избежать их влияния на объективность выводов. Выводы комиссии должны быть определяющими при принятии окончательного решения по ратификации Соглашения 1990 года парламентом России.
Ярых сторонников немедленной ратификации Соглашения 1990 года пока в российском парламенте нет. Слишком очевидны в нем ущербные для России изъяны, и прежде всего в области национальных, рыболовных, экономических — как настоящих, так и будущих — интересов.
Рыболовные потери (150 тыс. тонн ежегодно) могут быть компенсированы российской стороне только в том случае, если будет проявлено понимание с американской стороны, или как говорили в старые времена, в случае наличия доброй воли. Самый простой выход — это достичь договоренности с США о разрешении вести промысел российским судам в объеме до 150 тыс. тонн ежегодно в том районе, который отошел к США в феврале 1977 года. Естественно, с соблюдением американских мер по сохранению рыбных запасов. Либо договориться о передаче этого района для промысла судам совместных российско-американских компаний по рыболовству. Могут быть и другие варианты, включая компенсационные. Наиболее же перспективно, по моему мнению, — это совместное управление рыбными запасами по всей акватории Берингова моря.
Требует рассмотрения и вопрос о восстановлении полностью 200-мильной российской экономической зоны в той части ее акватории, где она была по Соглашению 1990 года уменьшена, а 200-мильная американская зона увеличена на ширину сверх 200 миль.
Что же касается континентального шельфа в открытой центральной части Берингова моря, то по этому вопросу желательно проведение специальных новых совместных российско-американских консультаций. Не исключено, что можно было бы предложить договориться о совместной разведке, разработке и эксплуатации живых ресурсов этого района.
Ряд специалистов-международников предсказывают, что американцы в условиях экономической и политической слабости России не пойдут ни на какие дополнительные договоренности по Соглашению 1990 года, дескать, руководство бывшего Советского Союза подписало, более того, согласилось ввести во временное действие Соглашение 1990 года. Россия является наследником союзных договоров, следовательно, выполняйте взятые на себя обязательства. Я не разделяю такого мнения. Соединенные Штаты, как и Россия, не меньше заинтересованы в том, чтобы договоренности по разграничению территориального моря, экономической зоны и континентального шельфа в акватории Берингова, Чукотского морей и Северного Ледовитого океана протяженностью около 1500 миль были бы справедливыми, соответствовали бы международному праву и отвечали национальным интересам сторон. Соглашение, по которому одна из сторон считает себя несправедливо обойденной, неминуемо, как мина замедленного действия, когда-нибудь создаст конфликтную ситуацию. Избежать этого можно только совместными российско-американскими усилиями.
С практической точки зрения в первую очередь требуют урегулирования рыболовные проблемы в Беринговом море. Исходить при этом необходимо из следующего:
Берингово море омывает только побережья России и США;
почти все Берингово море перекрывается 200-мильными зонами России и США за исключением небольшого района в его анклавной центральной части;
морские живые ресурсы Берингова моря представляют собой единый экологический комплекс;
управление морскими живыми ресурсами Берингова моря и их сохранение, рациональное использование и контроль за рыболовством должны осуществляться Россией и США на основе скоординированных мер.
В этой связи было бы целесообразным разработать и подписать специальное межправительственное российско-американское «Соглашение о рыболовстве в Беринговом море», в котором были бы заложены не только изложенные выше принципиальные положения, но и предусмотрены механизмы его реализации. В качестве последнего можно было бы создать Смешанную российско-американскую Комиссию по управлению, сохранению морских живых ресурсов Берингова моря и контролю за рыболовством.
Только скоординированные усилия России и США способны вывести из тупика Соглашение 1990 года и сохранить морские живые ресурсы Берингова моря для настоящих и будущих поколений.
Источник: журнал «Северная Пацифика»